长城战略咨询关于“国家高新区管理体制机制改革与创新研究”系列→
通常认为“一区多园”包含两种形式，一种是指将跨行政区或地理上不连片的园区整合并入高新区，突破高新区原有的地理空间，形成“多园”；另一种是指同一功能区内部的多个专业园或产业集聚区。本文仅讨论第一种“一区多园”形式。
20世纪90年代中后期以来, 中关村、天津高新区、深圳高新区等发展较快的国家高新区为进一步推进产业规模扩张，在现有范围内优化产业空间布局，相继开展了“一区多园”模式的探索。如1991年，中关村建立丰台、昌平两个科技园区，以弥补海淀区建成空间不足的问题后，走上了“一区多园”的道路。到目前为止，中关村已经发展成了“一区十六园”。此后，上海张江高新区、福州高新区、宜昌高新区、江门高新区等均实施“一区多园”模式，助推高新区发展。
近年来，越来越多的国家高新区进入新一轮“一区多园”模式探索期。2017年，南京市集中力量打造15个高新园区，形成南京高新区“一区十五园”发展格局。2018年，重庆市整合九龙坡区、沙坪坝区、大渡口区、北碚区、巴南区、江津区现有工业集聚区，组建为新的重庆高新区，形成高新区“一区多园”模式，辖区面积增至1031.2平方公里。2019年，深圳市将南山园区、坪山园区、龙岗园区、宝安园区、龙华园区等纳入深圳高新区范围，形成高新区“一区两核多园”发展格局，规划面积扩大到159.48平方公里。
由此，“一区多园”成为诸多国家高新区发展模式，但与此同时，有观点认为，部分高新区采取“一区多园”模式后，高新区平均发展质量和水平有所下降。如何通过优化“一区多园”管理体制，促进“一区多园”发挥正面积极作用成为值得探究的问题。
实施“一区多园”发展模式后，高新区管理体制会相应发生变化，原管委会升级，同时，各分园组建各自的管理机构，按照高新区管委会承担的职能和权限划分，形成建设主导型、非建设主导型（协调管理型）、半建设主导型三种类型：
高新区管委会管理区域内人、财、物等所有事项，负责所辖区域的开发、建设、运营和管理，对所有园区形成“五统筹”，即统筹组织协调、统筹产业规划、统筹管理、统筹招商、统筹项目建设。如成都高新区“一区四园”，高新区管委会职权集中，负责所辖区域开发、建设、管理和运营，人、财、物权统一。
图1 建设主导型高新区管理体制示例
高新区管委会不负责各园区的开发、建设、运营与管理，对各园区的人财物也不具有决策权，仅是统筹、协调、指导各园区的发展。如中关村实行“一区十六园”，中关村管委会负责整体的调研、政策研究和制定、发展专项资金的使用，并不对十六园的具体开发、建设和管理负责，十六园所有开发建设、招商引资、企业服务和社会管理事务都由该园所在区政府负责。但十六园都能充分享受“中关村”的品牌溢出效应，同时申请中关村发展专项资金支持。
图2 协调管理型（非建设主导型）高新区管理体制示例
高新区管委会对主园区（直管园）进行直接管理，负责其开发建设、招商引资和管理运营，对分园管理权限相对较弱。根据高新区管委会对分园的管理权限不同，借用国家结构的概念，又可分为邦联制与联邦制两种类型。
邦联制是指高新区管委会对各分园管理松散，对分园的管理权限仅限于数据纳统。
联邦制是指高新区管委会对各分园实施统筹管理和协调，具备资金支持、政策辐射、考核评价、数据纳统等统筹手段，但分园的开发建设、招商引资等由分园负责，财政税收归属分园所在行政区。如珠海高新区，高新区管委会对唐家湾主园区直接管理，对分园在“产业规划、创新要素、人才服务、建设标准、品牌打造”等方面全面统筹。邦联制和联邦制本质上反映的是各分园与高新区管委会之间的亲疏程度。
图3 半建设主导型邦联制高新区管理体制示例
图4 半建设主导型联邦制高新区管理体制示例
高新区“一区多园”模式发挥了显著的积极作用。从高新区和区域层面来看，“一区多园”模式促进了高新区和区域的发展。“一区多园”能够有效地拓展发展空间，解决高新区土地资源不足的瓶颈；能够引导各分园突出特色主导产业，利于统筹开展产业规划布局，实现区域优势产业集群发展；能够迅速做大高新区总体规模，提升在全市经济发展中的位势和显示度；同时，“一区多园”是高新区发挥品牌效应和辐射带动作用的关键模式，有利于推广高新区创新驱动发展路径和经验，复制高新区高效的管理运营模式，促使更多区域享受高新区政策红利，有利于充分发挥国家高新区“金字招牌”凝聚力，开展招商引资工作，促进高端人才、先进技术等创新要素集聚。
从国家战略层面来审视，“一区多园”模式的推进直接或间接提升了国家高新区的战略位势。改革开放以来，高新区一直就是国家推进改革、开放、创新等战略的重要政策工具，是国民经济发展的重要增长极。据统计，2018年169家国家高新区地区生产总值占全国比重超过12%。经济下行压力下，“一区多园”模式有利于持续提高高新区经济总量、增速及在全国经济中的占比，进一步提升国家高新区的战略位势。着眼于未来，要长期保持规模优势，支持“一区多园”发展势在必行。同时，在推进“一区多园”过程中出现了一些错误倾向，最大的错误就是单纯追求规模的扩大，甚至是单纯追求统计数字的扩大，而没能用高新区的品牌、机制、政策去实质性的带动新纳入区域高质量发展。这种现象既出现在众多新升级国家高新区里，也出现在很多老牌高新区里。这些高新区迫于升级、评价排名等压力，或承接地方清理整顿园区的任务，将更多的区域纳入高新区，扩大了高新区数据指标，碍于众多的区域利益纠缠，实质的管理体制调整又没能真正到位，最终形成半建设主导型的邦联制治理模式。由于新纳入区域先天不足，或发展水平参差不齐，且纳入后缺乏统筹规划与管理，对高新区整体发展质量造成影响，这也是“一区多园”模式引发争议的关键所在。针对这种模式，要加大改革力度，积极引导其从邦联制向联邦制转变。国家高新区在选择“一区多园”发展模式的同时，也在积极探索适合自身的管理体制。半建设主导型高新区中，珠海高新区通过理顺领导体制、加强对各分园的统筹管理等方式，提升高新区管委会对分园的协调力与影响力，从邦联制向联邦制转变。宁波高新区自实施“一区多园”战略以来，基本建立高新区与各分园以产业为纽带的联动发展机制，成为“一区多园”联邦制管理的典型。非建设主导型高新区中，南京高新区明确高新区管委会与各分园管委会的职责，突出高新区管委会对15个分园的统筹协调、管理服务职能，推动“一区十五园”协同联动发展。上海张江高新区则通过管理体制调整，由非建设主导型管委会向半建设主导型转变，有利于管委会更好地履行经济发展和开发建设职能。同时，也有部分高新区在管理体制改革中，未充分考虑到自身发展水平等因素，单纯的将高新区管委会“悬浮”，高新区对分园的统筹管理力度降低，甚至失去对主园区的建设主导权，未来的发展极易受管理体制掣肘。珠海高新区于1992年12月经国务院批准成立，1993年3月正式挂牌运作，规划面积9.8平方公里。经过1999年体制调整，高新区形成“一区多园”发展格局，这一时期，各园区均由高新区管委会直接管理。
随着经济社会的不断发展和改革开放的不断深入，高新区分别于2006年、2012年、2017年进行了“一区多园”管理范围和管理模式的多次调整，高新区规划面积也从9.8平方公里调整到129.42平方公里，包括唐家湾主园区53.52平方公里，南屏科技工业园7.06平方公里，三灶科技工业园2.4平方公里，新青科技工业园10平方公里，富山科技工业园44.08平方公里，航空产业园2.91平方公里，横琴高新技术和科技研发园区9.45平方公里。管理模式上，高新区管委会直接管理唐家湾主园区，负责其规划建设，各分园管理以所在行政区为主，高新区负责各分园产业布局、政策协调、科技统计等协调管理工作。高新区管委会实行半建设主导型的邦联制管理模式，对分园的管理权限和统筹力度较小。
2019年，珠海高新区在市委、市政府的大力支持下，开启一轮“一区多园”管理体制改革创新，市级层面，成立珠海市高新区高质量发展工作领导小组，统筹领导高新区“一区多园”重要事项，并在考核监督、资金支持、政策扶持等方面加强对“一区多园”的统筹管理。高新区层面，仍采取高新区管委会直接管理唐家湾园区，其他分园区以所在行政区（功能区）管理为主的形式。分园所在行政区（功能区）分管领导兼任高新区党委委员。此外，高新区大管委会全面统筹“一区多园”产业规划、创新要素、人才服务、建设标准、品牌打造，构建各园区联动和区域协调发展的新格局。
由此，珠海高新区在新一轮管理体制改革中，管委会对分园的统筹协调能力进一步加强，形成“一区多园”邦联制管理模式向联邦制转变的正面示范效应。
案例2：南京高新区积极探索非建设主导型的联邦制管理模式南京高新区于1988年成立，1991年被批准为国家级高新区，总面积16.5平方公里，位于南京市浦口区。1997年2月，南京高新区进行了区域范围调整，从国务院批准的16.5平方公里规划面积内，调减10平方公里给南京新港高新技术工业园和南京江宁高新技术工业园各5平方公里，南京高新区形成“一区多园”发展格局。但在管理体制上，南京市并未将新港和江宁高新技术工业园管理机构并入南京高新区管委会统一管理，而是新成立了“南京高新区一区多园管理办公室”，设在南京市科技局。新组建的“南京高新区一区多园管理办公室”（相当于高新区大管委会）并未真正发挥统筹协调作用，三个片区完全独立运作，非但未形成合力，反而竞争关系加剧，使得南京高新区政策优势迅速弱化、区位弱势被放大。
2002年后，南京高新区与浦口区在领导层面交叉任职，两区联系加强，加之南京市“沿江开发”、“跨江发展”战略的实施，高新区迎来新的发展机遇。
2017年,南京市提出建设创新名城，为充分发挥高新区创新名城建设的主阵地作用，市政府提出重整高新区，将全市83个各级各类园区整合为15个高新园区，统一品牌化管理，对外统称南京高新区，至此，南京高新区形成“一区十五园”发展格局。园区整合后，南京市政府积极探索高新区管理体制创新，提出搭建“1＋N”管理架构的思路，建立“1”个非建设主导型的高新园区管理服务机制，以加强对全市“N”个高新园区的统筹协调和促进服务。明确南京高新区管委会为非建设主体，负责定期召开15个高新园区管委会主要负责人联席会议，统筹协调各高新园区发展中的重大问题，承担“宏观规划、监测评价、品牌建设、政策支持、服务支撑”等职责。15个高新园区为建设主体，负责编制本园区规划，并负责本园区开发建设、招商引资、产业培育、企业服务、成果转化等专业化服务。
南京高新区推动的新一轮“一区多园”管理体制改革，属于典型的非建设主导型下的联邦制管理模式。通过管理、政策、考核、品牌的四个统筹，强化对分园的领导和协调，有利于各分园区形成发展合力，协同联动发展。
案例3：宁波高新区成为半建设主导型联邦制管理的典型
宁波高新区于1999年成立，2007年1月，经国务院批准，升级为国家级高新区。2013年，宁波市委、市政府决定以宁波国家高新区为核心依托建设新材料科技城，成立新材料科技城管委会，和高新区管委会合署办公，管辖范围58.3平方公里，其中，全权托管范围35平方公里。同年，为拓展产业发展空间，宁波市开始实施高新区“一区多园”战略。成立宁波国家高新区“一区多园”建设领导小组，领导小组办公室设在高新区管委会。在全市重点区、县（市）、功能区遴选符合条件的产业园设立高新区分园，转移高新区孵化优质产业化项目。设立1亿元“一区多园”发展专项资金，由市财政和宁波高新区管委会共同出资，支持分园发展高新技术产业。建立“一区多园”准入退出机制，对专业园进行年度综合考核评估、中期考核评估和创建验收，实施动态管理。创新“一区多园”开发建设与管理模式，宁波高新区指导专业园的建设发展，通过品牌输出、技术转移、项目申报、企业扩散、联合招商以及搭建人才、资本、信息共享平台等途径，增强高新区对专业园的辐射带动作用。各县（市）区政府和功能区管委会主导专业园建设发展等工作。
2019年，为继续做大高新区规模，宁波高新区开展“一区多园”扩园扩容工作，积极推动“一区多园”全市域布局。进一步加强对“一区多园”的建设管理和监测评价工作，继续完善高新区“一区多园”建设发展、协调机制、扶持政策、考核办法和共建共享机制。
经过多年实践，宁波高新区逐渐探索形成半建设主导型的联邦制管理模式，有力推动了分园创新能力和产业发展水平的提升，高新区“一区多园”成为落实全市“六争攻坚”的重要举措、发挥高新区引领带动作用的有效途径、全市域建设国家自创区的重要抓手。
案例4：上海张江高新区由非建设主导型管委会向半建设主导型转变
1991年3月，国务院批准漕河泾新兴技术产业开发区为全国首批国家高新区之一。自1992年，上海陆续将知识经济集聚的区域纳入上海市级高新区范围，先后成立张江高科技园、金桥园等高科技园区。2006年3月，国务院批准上海各高科技园整体更名为“上海张江高新区”。高新区从1园、2园、6园、8园、12园、18园，到22园，总面积531平方公里，覆盖全市16个行政区。2011年1月，国务院批复同意支持上海张江高新区建设国家自主创新示范区。国家层面，科技部牵头，国家发改委、工信部等有关部委共同组成张江示范区部际协调领导小组，统筹指导示范区发展建设。市级层面，成立由市长担任组长的上海张江国家自主创新示范区领导小组和由副市长担任主任的张江高新区管委会，加强对一区22园统筹引导、协调服务。这一时期，高新区管委会为非建设主体，负责张江高新区的规划编制、政策研究、重大项目协调、创新创业服务、统计评估等工作。各分园开发建设由分园管理机构负责。2018年4月，上海市委、市政府批复同意：将张江高新区管委会、张江综合性国家科学中心办公室、张江科学城建设管理办公室、自贸试验区张江管理局整合重组为上海推进科创中心建设办公室（张江高新区管委会），由副市长任主任上海科创办主任、张江高新区管委会主任，统筹协调全市科创中心建设和张江示范区建设工作。区级层面，各区政府设立由副区长任主任的分园管理机构推进园区建设。科创中心建设办公室（张江高新区管委会）负责推进张江科学城开发建设，同时加强对各园区的统筹协调、综合服务和政策研究。
由此，上海张江高新区在张江科学城履行经济发展和开发建设职能，由非建设主导型管理向半建设主导型管理转变。
总体来看，除了中关村等发展水平已达到一定程度的高新区外，高新区对分园的管理权限和统筹力度越大，越有利于“一区多园”协同联动发展。关键是要实现“五统筹”管理，即统筹领导、统筹规划、统筹管理、统筹招商、统筹建设。这五个统筹是一体的，相辅相成、互为支撑。统筹领导、规划和管理是基础，统筹招商和建设则是迈向建设主导型的关键一步。
“五个统筹”的推进，需要结合园区及分园的发展阶段、区位条件、资源禀赋区别对待，先易后难，步步推进。从现实的角度出发，应循序渐进地提升高新区管委会对分园的管理权限，首先也是最为迫切地是要对仅以数据纳统的“一区多园”进行有力引导，推动园区管理体制从邦联制向联邦制转变。一是强化顶层设计，完善领导体制，加强高新区管委会对各分园的组织领导；二是强化高新区管委会对分园的协调指导，在统计数据、申报项目、考核评价、发放奖励、资金支持等方面加强对分园的管理与服务，切实推动各园区统筹联动发展。
指导专家：陈文丰、王志辉、曹善平
课题组组长：石妍妍
课题组副组长：雷鸣、高少敏
课题组成员：曹瑶瑶、闫怀文、赵园园
