环境污染、垃圾围城、土地沙化……越来越多的资源环境约束问题将发展循环经济推向前台。现行经济制度体系以激励和维护市场动力为核心，但对如何解决自然资源使用不当，实现资源环境的可持续发展，市场动力却遭遇到失灵的尴尬。

　　垃圾回收和资源再利用被形象地称为“静脉产业”，即利用循环经济理念，有机协调当今世界发展所遇到的两个共同难题：“垃圾过剩”和“资源短缺”。近日，北京市长城企业战略研究所发布调研报告，指出循环经济必须以制度创新为根本动力，深化经济体制机制改革，在首先弥补市场失灵的前提下有效发挥市场和政府两种作用，才能取得良好成效，有望得到健康“静脉”。

　　用制度创新破解循环经济难题

　　相关数据显示，自2008年至今，北京市的固废年产生量不减反增，生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、污泥、园林废弃物五类固废产生总量近5500万吨。

　　“垃圾围城已成为困扰北京生态文明建设的一大难题，也是北京循环经济发展面临的突出问题。”长城所咨询师于艳颖介绍，在生活垃圾领域，目前存在垃圾处理能力不足及处理结构不合理等问题,处理设施运行管理不完善，以及设施对周边环境的影响仍然存在。此外，生活垃圾处理设施建设也面临着较大阻力。在餐厨垃圾领域，目前餐厨垃圾处理能力严重不足，现有设施处理能力仅为770吨/日，仅为产生量的30%左右；建成设施运行负荷较低，实际处理能力不足产生量的10%；餐厨垃圾处理技术单一。

　　据介绍，在北京建筑垃圾领域，目前存在着消纳总量受限和可持续性差等问题，资源化利用尚在起步阶段；收集运输市场发展无序；简易堆填造成较大环境风险；产品生产和销售缺乏规范和保障。

　　长城所项目经理梁蓓认为，发展循环经济的目的，在于构建一种既不会使资源枯竭，又不会造成环境污染，并且还能循环使用资源的封闭循环式经济体系，作为一种全新的经济制度，循环经济理论遵循生态学原理，以构建一种与环境和谐共生的经济制度为最终目标。因而，发展循环经济就必须从制度建设出发，通过制度创新来修正现行经济制度中与实现资源供需平衡和环境保护相矛盾的制度环节。

　　提及循环经济发展规律的新制度，长城所调研报告总结认为，循环经济制度体系应主要表现为以下三个特征：即，前端源头减量环节的制度安排更多体现出政府强制性；末端针对静脉产业发展的制度以激励机制为主；对不同环节参与者身份的不同，设计不同的制度约束和激励机制。

　　循环经济制度体系存在桎梏

　　以固废处理为例，记者了解到，北京市目前在生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、污泥、园林废弃物方面已经制定并出台了50多项法律法规和标准，涵盖源头治理、收集分类、规范运输、设施运营、处理处置和资源化等六个方面，初步建立起固废处理的制度体系。

　　“根据对北京市现有固废领域制度体系的梳理和问题分析，结合北京市固废处理领域的发展现状及难题，可见首都的固废处理制度体系存在一定程度的缺陷及不合理，同时又缺乏制度设计与执行层面的创新。”长城所项目经理洪力认为其根本原因在于以下四点：

　　首先，十年来减量化效果较差，说明在垃圾处理的制度体系中，减量化制度设计并不到位，没有发挥出制度的约束性作用；其次，“静脉”产业发展缓慢，产业准入门槛较高，说明在制度设计层面对“静脉”产业重视不够，抑制了“静脉”产业发展。第三，固废领域市场化程度较低，民企参与度不高，说明制度体系中激励民营企业的制度比较欠缺；第四，投资需求缺口较大，投资供给严重不足，说明制度体系中缺乏吸引金融机构投资的引导机制。

　　形成促进发展的自发机制

　　“结合国外经验，参考北京市循环经济现状，通过制度的创新引导可促进国家相关部门、地方政府、企业、中介组织和公众等各社会行为主体，科学、合理地界定与协调各自的责任与利益，探索资源有效利用和环境友好的均衡模式，形成促进循环经济发展的自发机制。”长城所所长王德禄建议，北京市政府和有关部门应着手在四个方面部署相关工作：

　　建立以减量化为核心，以面向企业的限制型制度为主，面向公众的激励型制度为辅的循环经济制度体系。按照减量化、再利用、资源化的原则对企业在生产、流通环节产生的固体废物进行严格限制，针对各行业的实际情况，建立规范的标准体系，制定具体的惩罚措施，并结合执法条件提出明确可执行的监管措施。

　　大力发展“静脉”产业各个环节，发挥市场机制作用提高固废资源化利用率。在资源的再生和利用环节，政府应提供一系列的基础性制度安排。在公共品的供给上，政府可以采取服务外包模式，引导社会力量投入其中，提高公共资源的利用效率；在有稳定收入来源的资源再生产环节，可以采用PPP（公私合作）模式，加大对“静脉”产业的投入力度；在特许经营的“静脉”产业领域，要加大政府监督执法的力度，保证其有序发展。

　　通过合理的制度设计，使固废处理成为新的创业和投资领域。由政府主导构建静脉产业投融资制度体系，充分发挥制度引导性。一是加大财政投入力度，发挥政府财政资金的引导效应，撬动更多社会资本参与其中。二是针对不同的静脉产业领域，制定与其相适应的投融资措施，以实现其多样化的融资需求，同时借助丰富的金融资本，吸引各类机构参与固废领域相关产业的创业投资。三是建立必要的风险分担和补偿机制，降低各类社会资本投入的风险，增强其投入的积极性。

　　通过利用新经济时代社交化的开放态度，充分调动公众积极性，最大程度的提高公众参与程度，促进首都循环经济发展。利用社交化平台公开首都循环经济发展与环境保护的相关信息，发挥媒体和公众的监督作用，以社会热情助推循环经济制度体系与执行机制的不断完善。例如，定期公布用能大户、用水大户、节能减排重点单位的相关信息动态及污染源排放情况，设立公众举报热线等。

——本文发表于2015年6月15日《中国高新技术产业导报》“产业热点”版